Artikel Hukum Tata Negara dan Peraturan Perundang-undangan

Terdapat program 100 hari bagi penilaian awal kinerja pemerintah, maka dalam penilaian awal kinerja legislasi DPR (2010-2014) dikenal program legislasi nasional (Prolegnas) yang  dapat diukur dari pencapaian Prolegnas prioritas tahun pertama.  Terdapat total 58 RUU dalam Daftar Prolegnas  yang dicanangkan untuk diselesaikan pada periode 2010. Belum lama ini Badan Legislasi dan Menkumham menyepakati 10 RUU tambahan dalam prioritas 2010. Realistiskah jumlah ini? Terdapat beberapa catatan terkait kesiapan dan realisasi untuk menyelesaikan sejumlah RUU dalam Prolegnas 2010.

Dari segi teknis terdapat beberapa catatan. Pertama, jumlah RUU yang harus diselesaikan. Perlu diketahui bahwa di luar 58 RUU prioritas 2010 , Prolegnas memungkinkan adanya pembahasan dan penyelesaian RUU yang masuk dalam daftar kumulatif terbuka yang jumlahnya tidak dibatasi namun dikelompokkan kepada RUU pengesahan perjanjian internasional, RUU yang harus diubah sebagai akibat keputusan Mahkamah Konstitusi, RUU RAPBN, RUU Pemekaran wilayah serta RUU Penetapan Perpu.

Di lain pihak, terbuka pula kemungkinan untuk mengajukan RUU di luar daftar Prolegnas dan daftar kumulatif terbuka. Pasal 17 ayat (3) UU No.10/2004 menyebutkan, “Dalam keadaan tertentu, DPR atau Presiden dapat mengajukan RUU di luar Prolegnas”. Pasal 108 Peraturan Tata Tertib DPR RI (TATIB), menjelaskan “keadaan tertentu” sebagai  “keadaan yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu RUU”, dimana Baleg dengan menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan dapat menyepakati hal tersebut. Ini berarti beban legislasi tidak semata-mata yang termuat dalam daftar Prolegnas.

Dari sisi yuridis, munculnya berbagai RUU diluar daftar Prolegnas memang dimungkinkan, namun ketentuan ini justru melemahkan posisi dan tujuan penyusunan Prolegnas sebagai “kontrak” antara DPR dan Pemerintah untuk menyelesaikan kerja-kerja legislasi yang dicanangkan bersama selama periode tertentu. Prolegnas sebagai instrumen perencanaan program pembentukan undang-undang yang disusun secara terencana, terpadu dan sistemamatis tidak lagi terlihat signifikansinya manakala terdapat ketentuan yang memberi peluang untuk menafikan instrumen dimaksud. Sementara Prolegnas digambarkan sebagai wajah politik perundang-undangan Indonesia untuk periode lima tahun.

Mengantisipasi hal tersebut, penyusunan Prolegnas seharusnya memperhatikan kemungkinan, munculnya berbagai RUU di luar Prolegnas. Ini bisa kita evaluasi dari Prolegnas 2005-2009. Dari total 284 RUU dalam daftar 2005-2009 (long list RUU), pada prioritas tahun pertama ( 2005), sudah muncul 17 RUU non Prolegnas. Pada 2006, dari 44 RUU yang diprioritaskan, 4 diantaranya RUU non Prolegnas. kemudian mulai periode 2007 sampai 2009 hanya 30 sampai 50 persen yang merupakan RUU Prolegnas, sisanya adalah RUU kumulatif terbuka, dan RUU luncuran yang tidak dapat diselesaikan dalam periode sebelumnya.

Dari evaluasi Prolegnas 2005-2009, terlihat bahwa penetapan jumlah RUU prioritas terlihat kurang realistis sehingga pencapaianpun tidak maksimal. Catatan ini baru dari sisi kuantitas, secara kualitas, mayoritas RUU yang dihasilkan adalah RUU pemekaran wilayah dan ratifikasi perjanjian internasional. Berbagai RUU yang dinilai sangat dibutuhkan masyarakat dan merupakan kebutuhan pembangunan nasional justru tidak banyak terselesaikan. Tidak adanya konsistensi terhadap kesepakatan bersama untuk menyelesaikan sejumlah RUU pada setiap periodenya, diperburuk dengan catatan kualitas RUU yang dihasilkan.

Kedua, waktu pembahasan. Bisa dipastikan bahwa pembahasan suatu RUU adalah dalam masa sidang dimana DPR melakukan kegiatan utama didalam gedung DPR. Untuk tahun sidang 2009-2010 ini, DPR telah memasuki akhir masa sidang ke-2. Mampukah seluruh RUU prioritas diselesaikan dalam sisa masa sidang? harus diwaspadai bahwa penugasan pembahasan RUU kepada komisi, gabungan komisi (pansus) atau Baleg dibatasi paling banyak hanya dua RUU dalam waktu bersamaan kecuali menyangkut pembahasan RUU kumulatif terbuka. Penugasan baru untuk membahas RUU baru dapat diberikan oleh Badan Musyawarah (Bamus) setelah satu RUU selesai dibahas pada pembicaraan tingkat I (Pasal 134 TATIB). Sementara pembicaraan tingkat I untuk satu RUU dilakukan dalam jangka waktu paling lama 2 (dua) kali masa sidang dan dapat diperpanjang untuk jangka waktu paling lama 1 (satu) kali masa sidang. Perpanjangan waktu inipun harus didasari pertimbangan kompleksitas dari suatu RUU yang dibahas, banyaknya jumlah pasal serta beban tugas dari AKD yang bersangkutan (Pasal 141 TATIB).

Ketiga, pembahas. Dari 58 RUU prioritas tahun 2010, ternyata tidak terbagi secara proporsional, namun setidaknya satu komisi mendapat 2 RUU. Meskipun setiap komisi atau AKD tersebut dapat membagi diri menjadi dua panitia kerja (panja) RUU misalnya, namun tidak tertutup kemungkinan anggota panja tersebut juga terlibat atau masuk dalam panitia khusus (pansus) RUU yang merupakan gabungan dari berbagai komisi, atau masuk dalam panja RUU yang dibahas di Baleg. Perlu diperhatikan pula bahwa setiap anggota hanya dapat memperoleh penugasan pembahasan RUU tidak lebih dari 3 RUU kecuali untuk RUU kumulatif terbuka (Pasal 135 TATIB).

Keempat, kesiapan Naskah Akademik dan draft RUU sebagai persyaratan teknis masuknya suatu RUU kedalam daftar Prolegnas prioritas tahunan (Pasal 106 ayat (9) TATIB). Terpenuhinya persyaratan teknis ini tentu saja menjadi faktor penting terkait  realisasi pembahasan suatu RUU. Kedua syarat teknis ini merupakan “bahan baku setengah jadi” dari suatu Undang-Undang.  Dari total 58 RUU prioritas Prolegnas, 32 RUU disiapkan Naskah Akademik dan draft RUU-nya oleh pihak DPR sementara 26 sisanya disiapkan oleh Pemerintah. Beberapa RUU dalam daftar tanggung jawab DPR mungkin sudah dilengkapi Draft RUU dan Naskah Akademik terutama RUU yang masuk dalam daftar RUU yang tidak selesai dibahas pada periode 2004-2009, maupun RUU yang menjadi prioritas 2004-2009 namun belum sempat dibahas sama sekali.

Namun mengingat pembentukan RUU di DPR tidak mengenal istilah “carry over”, semua RUU dalam daftar Prolegnas dimulai proses pembentukannya dari awal, sehingga draft RUU dan Naskah Akademik yang sudah ada mungkin hanya dapat dijadikan sebagai bahan awal. Anggota DPR periode 2010-2014 tentunya tidak ingin mewarisi “kemauan politik” dan “PR” pendahulu mereka. Faktanya, dari 32 RUU yang harus disiapkan DPR, hanya 14 RUU yang merupakan RUU “lama”, sisanya RUU baru, yang bisa dipastikan belum dilengkapi dengan draft RUU dan Naskah Akademik. Dari sisi pemerintah tampaknya sedikit berbeda, lima puluh persen lebih dari RUU yang menjadi tanggung jawab pemerintah merupakan RUU “lama” (15 RUU), sehingga paling tidak setengah dari beban sudah mampu teratasi. Terlebih Pemerintah masih melanjutkan kebijakan kepemimpinan yang lama. Bahkan berdasarkan data dari BPHN, hampir 85 % RUU barupun telah memiliki kelengkapan Naskah Akademik dan draft RUU.

Kelima, tahapan pembentukan dan pembahasan RUU. Ketentuan mengenai mekanisme pembentukan dan pembahasan RUU telah mengalami beberapa perubahan dari periode sebelumnya, sebagaimana diatur dalam TATIB terbaru. Perubahan ini dimaksudkan untuk meningkatkan produktivitas kinerja legislasi DPR, antara lain dengan memangkas waktu dan tahapan yang harus dilakukan. Batasan waktu diberlakukan agar DPR lebih disiplin dalam menyelesaikan pembahasan suatu RUU dan tentu saja pada akhirnya diharapkan dapat memenuhi target yang dicanangkan. Meski demikian perubahan ini belum teruji karena baru akan dijalankan pada periode 2010-2014 ini.

Proses pembentukan RUU antara lain meliputi tahap penyiapan (antara lain public hearing,) penyusunan, perancangan sampai dengan pembahasan.  Terdapat pula beberapa tahap teknis administratif yang harus dilewati, misalnya sebelum  diajukan sebagai usulan DPR RI, suatu RUU harus melewati tahap harmonisasi di Baleg yang memakan waktu paling lama 10 hari untuk kemudian diajukan dalam rapat paripurna untuk mendapat persetujuan (Pasal 115-119 TATIB). Setelah itu, RUU tersebut harus melewati tahap penyempurnaan bila terdapat catatan perubahan setelah disetujui sebagai usul DPR. Tahap penyempurnaan ini dilakukan paling lama 30 hari masa sidang dan dimungkinkan perpanjangan hingga 20 hari masa sidang. Tahapan selanjutnya adalah pengiriman RUU tersebut kepada Presiden dengan permintaan agar Presiden menunjuk menteri yang akan mewakili untuk pembahasan bersama. Setelah mendapat Surat dari Presiden dengan menunjuk wakilnya, Bamus baru dapat menjadwalkan pembahasan RUU tersebut. Pembahasan sendiri terdiri dari 2 tingkat pembicaraan. Dapat dibayangkan mekanisme dan waktu pembahasan yang harus ditempuh untuk menyelesaikan 58 RUU di tahun 2010 ini.

Catatan lain yang sesungguhnya sangat penting bagi realisasi kinerja legislasi adalah mekanisme atau standar operasional yang efektif dan efisien dalam proses pembahasan undang-undang dan system pendukung yang kuat dan professional. Salah satu contohnya, pembahasan suatu undang-undang masih menggunakan pola pembahasan Daftar Inventarisasi Maslah (DIM). Metode  pembahasan ini dilakukan dengan menyisir pasal per pasal, dimana dalam satu pasal kadang muncul beberapa masalah. Ironisnya, terkadang masalah dimaksud bukanlah substansi politik yang menjadi ranah parlemen tetapi lebih kepada tehnik perancangan dan bahasa perundang-undangan. Adalah fakta bahwa pembahasan kata “dan/atau” dapat memakan waktu berbulan-bulan untuk mendapat kata sepakat. Penggunaan model inipun mengharuskan Pemerintah berhadapan bukan dengan DPR sebagai satu lembaga tetapi berhadapan dengan sejumlah fraksi, mengingat DIM dari DPR terdiri dari sejumlah fraksi yang dapat dipastikan memiliki beragam pendapat. Sehingga dapat dipastikan secara teknis dan waktu pembahasan, metode ini memperpanjang penyelesaian suatu RUU. 

Adapun supporting system bagi fungsi legislasi DPR pun masih sangat minim, selain jumlah Sumber Daya Manusia dengan keahlian di bidang ini yang tidak sebanding dengan beban legislasi DPR, pola perekrutan dan pembinaan SDM sendiri belum terintegrasi dengan baik. Hal ini diperburuk oleh ketiadaan mekanisme kerja dan standar baku dalam pelibatan system pendukung kinerja legislasi di lingkungan DPR. Kedua hal ini kiranya faktor penting keberhasilan kinerja legislasi. DPR selayaknya menyelesaikan “PR” ini sesegera mungkin.

Dari sisi substansi, Prolegnas disusun dengan mempertimbangkan landasan filosofis, sosiologis dan yuridis yang kuat sehingga posisinya sebagai media perencanaan pembangunan hukum nasional yang penting bagi kesinambungan pembangunan dalam rangka pencapaian tujuan Negara dapat tergambar dari kesesuaian antara arah kebijakan yang hendak dicapai dalam periode dimaksud dengan daftar RUU yang direncanakan. Penetapan 58 judul RUU seharusnya didasari dengan pertimbangan yang jelas dan logis. Hal ini menjadi catatan penting agar daftar Prolegnas tidak sekedar menjadi daftar “judul-judulan” atau daftar keinginan semata tanpa urgensi dan signifikansi. Semestinya setiap judul yang muncul berawal dari sebuah kajian mengenai urgensi dan kebutuhan akan RUU tersebut. Selanjutnya, 247 RUU Prolegnas jangka menengah 2010-2014 setidaknya searah dengan rencana pembangunan jangka menengah 2010-2014, begitu pula 58 RUU prioritas 2010 harus searah dengan program rencana kerja pemerintah tahun 2010.  

Landasan yang menjadi urgensi dan tujuan dari setiap usulan RUU ini menjadi penting, bahkan untuk diketahui publik. Sebagai alasan mengapa RUU A masuk prioritas sementara RUU B tidak? Mengapa undang-undang yang baru disahkan dan berlaku satu atau dua tahun lalu harus diubah? Mengapa suatu RUU yang telah menjadi wacana publik secara nasional dan telah beberapa kali masuk dalam prolegnas sebelumnya tidak diakomodir? dan seterusnya.

Ketentuan Pasal 104 ayat (7) TATIB memagari usulan Prolegnas dengan kejelasan urgensi dan tujuan pengusulan, dimana ada keharusan untuk memuat: a. urgensi dan tujuan penyusunan; b. sasaran yang ingin diwujudkan; c. pokok pikiran, ruang lingkup, atau objek yang akan diatur; dan d. jangkauan serta arah pengaturan; bagi setiap  RUU yang diusulkan dalam Prolegnas. Ini  tidak semata-mata membantu pengambil keputusan untuk memilih RUU yang sesuai, namun juga merupakan informasi yang layak dan wajib diketahui publik sebagai pihak yang kelak akan mengimplementasikan undang-undang dan bahkan dikenai beban pidana atas pelanggaran ketentuan didalamnya

Namun tampaknya ketentuan ini belum dapat sepenuhnya dipatuhi mengingat RUU yang diajukan oleh masyarakat, fraksi, komisi, atau DPD yang kesemuanya melalui pintu DPR belum seluruhnya dilengkapi dengan persyaratan tersebut. Sebagai perbandingan, dari pintu pemerintah semua RUU Prolegnas yang menjadi usulan pemerintah telah memenuhi persyaratan tersebut.

Terpenting dari semua itu, Prolegnas disusun guna mengakomodasi aspirasi dan kebutuhan hukum masyarakat. Sehingga diluar pertimbangan yuridis (perintah UUD dan UU lainnya) dan pertimbangan teknis seperti tersusunnya Draft RUU dan NA, atau kesesuaian dengan arah kebijakan pembangunan hukum nasional maka usulan  suatu RUU yang secara politis kemudian digawangi oleh DPR, merupakan bentuk pengakomodasian kepentingan dan kebutuhan hukum masyarakat.

Kebutuhan hukum masyarakat menghendaki pembangunan hukum sesuai dengan harapan dan rasa keadilan masyarakat, hukum yang sungguh-sungguh melindungi kepentingan rakyat bukan hanya orang perseorangan atau kelompok tertentu, serta hukum yang melindungi kepentingan dalam masyarakat. pemilihan terhadap prioritas RUU sangat berkolerasi dengan tingkat kepekaan politik legislator. Karenanya dibutuhkan kepekaan politik terhadap persoalan di masyarakat untuk dapat menentukan prioritas. Penentuan prioritas seharusnya tidak semata persoalan tawar menawar politik, atau kelengkapan teknis semata tapi memiliki pertimbangan filosofis, sosiologis dan yuridis yang nyata.sehingga  public hearing menjadi penting dalam rangka penyusunan Prolegnas sebagai  bentuk paritipasi publik dalam rencana pembangunan hukum dan perundang-undangan nasional.

Harus ada komitmen untuk  menjaga konsistensi terhadap kesepakatan yang termuat dalam Prolegnas sekaligus terus menerus melakukan evaluasi agar kerja legislasi,-yang saat ini secara konstitusional telah dimandatkan pada DPR (legislative heavy)-  tidak lagi menjadi legislasi tanpa peta kebijakan, legislasi yang tanpa karakter. Sebuah kerja berat yang bukan tidak mungkin terealisasi.

 

* Penulis adalah Tenaga Perancang Undang-Undang (Legislative Drafter) Setjen DPR-RI, alumni Melbourne Law School of Melbourne University.

Referensi:

  • Undang-Undang No. 10/2004 tentang Pembentukan Peratutan Perundang-undangan
  • Peraturan DPR RI No.1/DPR RI/2009 tentang Tata Tertib
  • Keputusan DPR RI No.41A/DPR RI/I/2009-2010 tentang Penetapan Persetujuan Prolegnas 2010-2014
  • Keputusan DPR RI No.41B/DPR RI/I/2009-2010 tentang Prolegnas RUU Prioritas Tahun 2010