Artikel Hukum Tata Negara dan Peraturan Perundang-undangan

1. PENDAHULUAN

Peraturan Daerah sebagai salah satu jenis Peraturan Perundang-undangan secara konstitusional diatur dalam Pasal 18 ayat (6) Amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang berbunyi: ”Pemerintah Daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan”, perolehan kewenangan secara langsung dari Amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Groundwet) atau Undang-Undang (wet) kepada suatu lembaga negara atau pemerintahan dikenal dengan istilah ”Atribusi”[2]

Sejalan dengan pengaturan pemerintahan daerah, sebelumnya diatur dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dicabut dan dinyatakan tidak berlaku oleh Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, perubahan ini berdampak kepada kewenangan Provinsi dan Kab/Kota, dimana dalam membentuk Peraturan Daerah, sesuai dengan Pasal 136 ayat (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menegaskan: ”peraturan daerah dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah provinsi/kabupaten/kota dan tugas pembantuan”[3].


Selain dari itu dalam Pasal 136 ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, peraturan daerah juga merupakan penjabaran lebih lanjut dari Peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah, ketentuan ini selaras dengan ketentuan Pasal 12 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang menyatakan bahwa materi muatan Peraturan Daerah adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.


2. Wilayah Provinsi Banten dan Hakikat Peraturan Daerah

Provinsi Banten yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2000 tentang Pembentukan Provinsi Banten, sampai dengan saat ini terbagi dalam 4 Kabupaten dan 4 Kota, Kota pemekaran termuda di Provinsi Banten yaitu Kota Tangerang Selatan yang baru terbentuk dengan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kota Tangerang Selatan, sehingga Kota Tangerang Selatan belum memiliki Produk Hukum Peraturan Daerah, sedangkan Kab/Kota lainnya sesuai dengan kewenangan telah membentuk Peraturan Daerah, dimana di dalam prosedur atau mekanisme dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang dibedakan dalam 2 (dua) kategori, pertama  evaluasi yaitu materi muatan mengenai anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD), pajak daerah, retribusi daerah dan tata ruang (raperda kab/Kota) dan kedua kategori pengawasan (klarifikasi dan pemantauan) yaitu materi peraturan daerah selain dari 4 (empat) materi muatan evaluasi, pelaksanaannnya dilaksanakan oleh tim yang tugas-tugasnya ditetapkan dengan Keputusan Gubernur.
Peraturan Daerah yang mendapatkan kedudukan sebagai salah satu jenis/hierarki peraturan perundang-undangan memiliki berperan sebagai ujung tombak untuk mewujudkan kesejahteraan umum, hal ini dikarenakan sifat khas atau penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagai fungsi pelayanan publik (publik services), selain itu juga di pemerintah daerah terdapat sifat pluralistik dari Negara Kesatuan Republik Indonesia yang ditandai dengan adanya kearifan lokal yang mengandung jiwa bangsa (volkgeist) sebagai sumber dari hukum yang hidup dalam masyarakat (living law)[4].
Perkembangan pembentukan peraturan daerah  dalam bingkai sistem hukum (perundang-undangan nasional) harus berada pada koridor ”peraturan yang tingkatannya lebih rendah tidak bertentangan dengan peraturan lebih tinggi”, andai saja hal ini dipegang teguh sebagai prinsip penyusunan peraturan daerah, Pemerintah Pusat dalam hal ini Menteri Dalam Negeri sesuai kewenangannya tidak akan menerbitkan Keputusan tentang Pembatalan Peraturan Daerah, jika hal ini terjadi, pemerintah daerah sangat dirugikan baik dari segi pembiayaan, waktu dan terutama kepastian hukum dalam menyelenggarakan pelayanan publik menjadi terhenti atau terjadi kekosongan hukum (wetvacuum).
Dalam konteks yang demikian, perlunya Pemerintah dalam membatalkan peraturan daerah tidak berakibat seluruh materi muatan Peraturan Daerah menjadi batal, namun hanya materi muatan yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan dan kepentingan umum saja yang batal, hal ini dapat mengadopsi pola putusan Mahkamah Konstitusi yang memiliki kewenangan menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, namun materi yang tidak diuji (judicial Review) masih berlaku dan mengikat umum.

3. Perkembangan Peraturan Daerah di wilayah  Provinsi Banten

Kurun waktu 2002 sampai dengan 2007 terdapat 783 Peraturan Daerah dibatalkan oleh Menteri Dalam Negeri[5], untuk Provinsi Banten sampai dengan 2008, 61 Peraturan Daerah telah direkomendasikan Menteri Keuangan kepada Menteri Dalam Negari untuk dibatalkan dan yang telah dibatalkan 2 (dua) Peraturan Daerah Pemerintah Provinsi Banten, 17 Peraturan Daerah Peraturan Daerah Kab/Kota Provinsi Banten[6], pembatalan tersebut merupakan permasalahan yang dihadapkan kepada Pemerintah Daerah agar di dalam membentuk Peraturan Daerah harus sesuai dengan asas pembentukan peraturan perundang-undangan dengan materi muatan tidak bertentangan dengan peraturan yang memiliki kedudukan lebih tinggi dari Peraturan Daerah, bagaimanakah upaya pemerintah daerah dalam penyusunan peraturan daerah? sehingga Peraturan Daerah yang diundangkan tidak berujung pembatalan oleh pemerintah ?

4. Memaknai kemitraan antar policy (kebijakan) public di Provinsi Banten

Pemerintah Provinsi Banten sebagai perpanjangan Pemerintah Pusat (Departemen Dalam Negeri) bersama dengan perpanjangan pusat lainnya di daerah Provinsi Banten seperti Kanwil Hukum dan HAM Banten, Polisi Daerah Banten, Kanwil Departemen Agama, Kejaksaan Tinggi Banten dan Badan Pertanahan Nasional (BPN), serta Institusi lainnya yang tergabung dalam muspida Provinsi Banten, bersama-sama menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia dan menyelenggarakan pemerintahan berdasarkan kewenangan yang diperoleh baik atribusi maupun delegasi sehingga terjadi hubungan antar masing-masing institusi saling melengkapi (complementary).
Khusus hubungan antara Pemerintah Provinsi Banten, Kanwil Hukum dan HAM Banten dan Polisi Daerah Banten berkomitmen untuk meningkatkan pembinaan hukum dan HAM di Provinsi Banten yang dituangkan dalam Nota Kesepahaman Nomor: 180/52-Huk/2009, Nomor: B/05/VII/2009/POLDA BANTEN dan Nomor: W29.-336.HM.03.02 Tahun 2009.[7]
Nota kesepahaman bersama di atas, merupakan wujud kemitraan antar institusi yang oleh unsur pelaksana di lapangan baik Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah Provinsi Provinsi Banten, Kepala Kepolisian Resort/Kota, Kepala Divisi di Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Banten dan Kepala Unit Pelaksana teknis pemasyarakatan serta Kepala Unit Pelaksana Teknis Imigrasi lebih lanjut ditindaklanjuti dengan beragam program /kerjasama/kegiatan.
Khusus program penataan peraturan perundang-undangan di Provinsi Banten, dengan leading sektor Biro Hukum Provinsi Banten, keterlibatan Kanwil Hukum dan HAM Banten mulai dari perencanaan (program legislasi daerah), penyusunan, perumusan (program perancangan pembentukan peraturan daaerah) dan dalam melaksanakan kewenangan Gubernur dalam hal evaluasi Raperda Kab/Kota dan pengawasan Perda Kab/Kota, Pemerintah Provinsi Banten meminta kepada Kakanwil Departemen Hukum dan HAM Banten agar menugaskan pejabat yang membidangi untuk ditunjuk menjadi Tim yang ditetapkan dengan Keputusan Gubernur.
Adapun kemitraan Pemerintah Provinsi Banten dengan Kanwil Hukum dan HAM di bidang peraturan perundang-undangan kurun waktu tahun 2007 sampai dengan tahun 2009 diimplementasikan dengan rangkaian perencanaan penyusunan rancangan peraturan daerah (Program legislasi daerah), pengkajian penyusunan rancangan peraturan daerah (Tim Perancang), evaluasi (Tim Evaluasi Raperda Kab/Kota) dan pengawasan (Peraturan Daerah Kab/Kota) yang secara rinci, hasil kerja Tim adalah sebagai berikut:
Tim Penyusunan Program Legislasi Daerah Provinsi Banten.

  1. Tahun 2007, menghasilkan 16 Rancangan Peraturn skala prioritas Gubernur;
  2. Tahun 2008, menghasilkan 6 Rancangan Peraturn skala prioritas Gubernur;
  3. Tahun 2009, menghasilkan 6 Rancangan Peraturn skala prioritas Gubernur;
  4. Tim Perancang Peraturan Daerah, menghasilkan:
    1. Tahun 2007 sebanyak 6 Rancangan Peraturan Daerah yang disampaikan Gubernur kepada Pimpinan DPRD Provinsi Banten;
    2. Tahun 2008 sebanyak 14 Rancangan Peraturan Daerah yang disampaikan Gubernur kepada Pimpinan DPRD Provinsi Banten;
    3. Tahun 2009 sebanyak 7 Rancangan Peraturan Daerah yang disampaikan Gubernur kepada Pimpinan DPRD Provinsi Banten;
    4. Tim Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah Kab/Kota, menghasilkan:
      1. Tahun 2007 sebanyak 26 Rancangan Peraturan Daerah Kab/Kota;
      2. Tahun 2008 sebanyak 16 Rancangan Peraturan Daerah Kab/Kota;
      3. Tahun 2009 sebanyak 20 Rancangan Peraturan Daerah Kab/Kota;
      4. Tim Pengawasan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, menghasilkan:
        1. Tahun 2007 sebanyak 36 Peraturan Daerah Kab/Kota;
        2. Tahun 2008 sebanyak 36 Peraturan Daerah Kab/Kota;
        3. Tahun 2009 sebanyak 16 Peraturan Daerah Kab/Kota[8];

Eksistensi Tim dalam memberikan kontribusi pemikiran dan  analisis yuridis berperan penting dalam perencanaan, perumusan, penghormanisasian, dan sinkronisasi setiap rancangan peraturan daerah dan peraturan daerah, sehingga Kepala Daerah selaku kepala pemerintahan dalam kebijakannya sesuai dengan Peraturan Perundang-undangan.
Untuk mempersiapkan Sumber Daya Manusia yang berdedikasi, berkUalitas dan memahami peraturan perundang-undangan, Kantor Wilayah Hukum dan HAM Banten telah memberikan kesempatan kepada Pemerintah Provinsi Banten untuk mengikuti kegiatan yang diselenggarakan oleh Departemen Hukum dan HAM RI, dan saat ini Pemerintah Provinsi Banten baru memiliki 1 (satu) orang Perancang Peraturan perundangan dan 1 (satu) yang mengikuti Training of Trainer (TOT), dan beberapa pegawai Biro Hukum  menjadi peserta Workshop, tentunya kerjasama kemitraan ini harus terus dipertahankan dan ditingkatkan  secara kUalitas maupun kuantitas.
Selain dari itu kemitraan Provinsi Banten dengan Departemen Hukum dan HAM dalam rangka Rencana Aksi Nasional Hak Asasi Manusia Indonesia sebagaimana diamanatkan Keputusan Presiden Nomor 40 Tahun 2004 tentang Rencana Aksi Nasional Hak Asasi Manusia Indonesia Tahun 2004-2009, Pemerintah Provinsi Banten dan Menteri Kehakiman dan Hak Asasi Manusia menandatangani Keputusan Bersama tentang Pembentukan Panitia Pelaksana Rencana Aksi Nasional Hak Asasi Manusia (RANHAM) Provinsi Banten 2004-2009, Nomor: M-89.PR.05 Th 2004 dan Nomor: 180/17-Huk/2004 [9].
Menindaklanjuti adanya keputusan bersama di atas, kehendak baik (good wiil) akan rencana aksi nasional hak asasi manusia di apresiasi oleh Kab/Kota di Provinsi Banten dengan membentuk Panitia Pelaksana Rencana Aksi Nasional Hak Asasi Manusia (RANHAM) melalui Keputusan Bersama dengan Kepala Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM Provinsi Banten:
Kabupaten Tangerang Nomor: W/29-185PR.09.05 Tahun 2005 dan Nomor 180/Kep.73-Huk/2005;
Kabupaten Serang Nomor 180/Kep.296-Org/2005 dan Nomor: W/29.402PR.09.05 Tahun 2005;
Kabupaten Lebak Nomor: W/29-395.PR.09.05 Tahun 2005 dan Nomor 180/Kep.193-Huk/2005;
Kota Cilegon Nomor: W/29.398-PR.09.05 Tahun 2005 dan Nomor 183.4/Kep.386-Huk/2005;
Kabupaten Pandeglang Nomor 188.4/Kep.155-Huk/2005 dan Nomor: W/29-396.PR.09.05 Tahun 2005;
Kota Tangerang Nomor: W/29.397-PR.09.05 Tahun 2005 dan Nomor 180/Kep.146-KUMDANG/2005[10];

5. Persoalan klasik tata hubungan antara daerah otonom dengan Departemen Hukum dan HAM bidang penyusunan peraturan daerah.

Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah  menempatkan di dalam Pasal 136 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, substansi Peraturan Daerah mengatur mengenai:
menyelenggarakan pengaturan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan;
menyelenggarakan pengaturan lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah;
menyelenggarakan pengaturan hal-hal yang tidak bertentangan dengan kepentingan umum;
menyelenggarakan pengaturan hal-hal yang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi[11].
Ditinjau dari organ pembentuknya Peraturan Daerah dibentuk antara Gubernur dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah,  dengan berpedoman pada Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan masih terdapat beberapa persoalan substansial antara lain:
Dasar hukum tata cara mempersiapkan rancangan peraturan daerah yang berasal dari Kepala Daerah (amanat pasal 27 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan termasuk tentang tata cara penyusunan dan pengelolaan Program legislasi daerah (Pasal 15 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan);
Dasar Hukum keterlibatan Kanwil Departemen Hukum dan HAM dalam penyusunan Peraturan Daerah.
Persoalan di atas, belum mengenai dinamika pembahasan yang berlangsung antara eksekutif dan legislatif, yang terkadang memaksakan kehendak agar masuk ke dalam substansi Peraturan Daerah sedangkan kedudukan eksekutif yang mewakili Gubernur berada di bawah Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Persoalan-persoalan klasik yang muncul di atas, menunjukkan pentingnya dasar hukum tehnis dalam penyusunan peraturan daerah, mekanisme evaluasi, mekanisme pengawasan sebagai alur yang harus dilaksanakan ditingkat tehnis agar memiliki kepastian hukum dalam melaksanakan tugas dan fungsi.

6. Penutup

Berdasarkan pada uraian-uraian tersebut di kemitraan antara Pemerintah Daerah Provinsi Banten dan Kanwil Hukum dan HAM Provinsi Banten  meskipun belum diatur mengenai pola hubungan antar Institusi apakah berbentuk koordinasi atau konsultasi namun atas dasar itikad baik dan adanya fungsi di Departemen Hukum dan HAM dalam Fasilitasi Peraturan Daerah, dijembatani dengan permintaan Pemerintah Provinsi melibatkan Departemen Hukum dan HAM dalam program legislasi daerah, perancangan peraturan daerah, evaluasi Rancangan Peraturan Daerah Kab/Kota dan pengawasan Peraturan Daerah Kab/Kota yang ditetapkan dengan Keputusan Gubernur serta penandatanganan Nota Kesepahaman Bersama tentang Peningkatan Pembinaan Hukum dan HAM.


[1] Makalah Wakil Gubernur Banten  dalam acara Rapat Kerja Teknis Peraturan Perundang-undangan Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Tahun 2009  pada tanggal 23 November 2009, bertempat di Hotel Istana Nelayan.

[2] Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan Jenis, Fungsi dan Materi muatan, Kanisius, Yogyakarta, 2007, hal.55.
[3] B. Hestu Cipto Handoyo, Prinsip-prinsip Legal Drafting dan Desain Naskah Akademik, Universitas Atmajaya, Yogyakarta, 2008, hal.127.
[4] Ibid. hal 122.
[5] Sambutan Kepala  Kantor Wilayah Depkum Ham Banten pada acara Pembukaan Sosialisasi Peraturan Perundang-undangan, Kamis 25 Juni 2009 di Hotel Sari Kuring Cilegon.
[6] Hasil koordinasi Biro Hukum kepada Departemen Keuangan.
[7] Naskah kerja Kasubag Perjanjian dan peneltian hukum.
[8] Arsip pada Kasubag Peraturan Daerah, Kasubag Evaluasi dan Kasubag Pengawasan.
[9] Arsip Kasubag Perlindungan Hukum dan Ham Biro Hukum Provinsi Banten.
[10] Ibid. Arsip Kasubag Perlindungan Hukum dan Ham Biro Hukum Provinsi Banten.
[11] Maria Farida Indrati, Op.cit. hal. 232.